Детская беспризорность.

Российские ответы на угрозы

безопасности страны

или

Порождение новых угроз?

 

Н.Л. Хананашвили, юрист

 

12 ноября 2001 года в Совете Федерации ФС РФ состоялись парламентские слушания на тему: «Детская беспризорность – угроза национальной безопасности страны».

Тема и в самом деле крайне насущна. По разным оценкам число безнадзорных детей в России достигло 1 миллиона (МВД и Генеральная прокуратура).

На основе слушаний приняты рекомендации, которые и станут основой для последующей деятельности соответствующих государственных органов и структур.

Попробуем взглянуть на эти рекомендации с точки зрения системности, осмысленности и целесообразности усилий, ими предлагаемых.

Всего в перечне рекомендаций 45 позиций. К сожалению, рассмотреть все не представляется возможным ввиду формата данного анализа. Полностью будут рассмотрены только предложения Президенту РФ (их всего 5), Государственной Думе ФС РФ (1), Федеральному Собранию РФ (3) и Верховному Суду РФ (1). В рекомендациях Правительству РФ (26) рассмотрены 2 типичные группы, а в рекомендациях субъектам РФ (9) дан краткий взгляд только на три пункта. Интересующие нас фрагменты текста выделены автором полужирным курсивом.

1. Рекомендации Президенту.

1.1       «взять под системный контроль проведение демографической политики федеральными органами исполнительной власти, их деятельность по профилактике безнадзорности, беспризорности, наркомании и правонарушений несовершеннолетних».

Хорошее словосочетание «системный контроль» не облечено никаким содержанием. Тем более, что даже просто концептуально сформулированной демографической политики у России сегодня нет. Органы власти статистически фиксируют снижение численности населения, не проведен комплексный анализ причин нынешней демографической ситуации и ее негативной динамики. Так что же системно контролировать?

1.2 «рассмотреть вопрос о разработке законопроекта, предусматривающего проведение диагностирования детей и подростков с целью выявления наркозависимости и использование его результатов».

Что хотели сказать авторы данного пункта, остается загадкой. Разработка законопроектов – прерогатива многих субъектов законодательной инициативы, и почему именно Президенту слушания рекомендуют заняться правовым регулированием вопросов выявления наркозависимых несовершеннолетних, неясно. Так же остается невыясненным вопрос о том, как эти данные будут использоваться. Об этом в тексте – ни слова.

Однако, даже если считать, что поголовное диагностирование наркозависимости способно реально улучшить положение с безнадзорностью среди несовершеннолетних, это действие – скорее, прерогатива нормативно-правового акта другого уровня, разумнее всего было бы Правительству РФ принять соответствующую целевую программу. К диагностированию мы еще вернемся несколько позже.

1.3 «рассмотреть вопрос о целесообразности создания государственного органа, ответственного за координацию деятельности и осуществление контроля в области профилактики безнадзорности, беспризорности, наркомании и правонарушений несовершеннолетних, либо возложить указанные функции на Совет Безопасности Российской Федерации или на Министерство внутренних дел Российской Федерации».

Оба рассматриваемых варианта решения очевидно не годятся.

В первом случае организационное решение, как, впрочем, и всегда, приведет только к росту бюрократического аппарата, поскольку любая вновь создаваемая структура со временем неизбежно начнет развиваться по законам Паркинсона вне связи с проблемой, ради решения которой она была создана. Не справлялись с задачей несколько структур, и неясно, почему начнет справляться еще одна. Не начнет, поскольку проблема не только в недостаточной межведомственной координации.

Во втором случае передача функций так называемым «силовым» ведомствам предопределит и силовое, как правило, репрессивное решение этой проблемы.

1.4 «поручить Правительству Российской Федерации обеспечить в полном объеме финансирование федеральных целевых программ и мероприятий, направленных на поддержку детства и профилактику беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Весьма странно рекомендовать Президенту РФ поручать что-либо Правительству РФ. С точки зрения здравого смысла данное управленческое действие абсолютно нерационально. Помните, в к/ф «Бриллиантовая рука» герой А.Миронова произносил известную фразу: «Сеня, быстро объясни товарищу, зачем Володька сбрил усы!». Словом, мы имеем дело с поручением второго порядка, т.е. ненадлежащему лицу. Тем более, что потом это пожелание продублировано в пункте 5 рекомендаций Правительству РФ.

В данном случае мы даже еще не рассматриваем содержания текста. А ведь в нем сказано, что Президенту рекомендуют сделать так, чтобы Правительство выполняло законы!

1.5 «рассмотреть вопрос о создании органа по защите прав ребенка – Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации».

Такой орган (еще один, помимо координирующего), если он и нужен (в чем есть большое сомнение: лучше было бы сделать Уполномоченного по правам ребенка заместителем Уполномоченного по правам человека), все равно не решит всех вопросов защиты прав ребенка.

Уполномоченный по правам ребенка является одним из элементов ювенальной юстиции – совокупности государственных и негосударственных институтов, которые на основе программно-целевого подхода и демократических социально-правовых технологий некарательного характера, путем усилий всего общества сформируют систему защиты и обеспечения прав детства. Вот, пожалуй, единственное, что необходимо было предложить!

2. Рекомендация Государственной Думе ФС РФ.

«Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" не допустить снижения объема финансирования программ по социальной поддержке семьи, детства и молодежи».

Рекомендацию можно было бы счесть разумной, если бы не негативная демографическая динамика и катастрофическое состояние проблемы безнадзорности среди несовершеннолетних. Угрожающие данные роста детской безнадзорности свидетельствуют, что все меры, которые в настоящее время предпринимает государство, являются неэффективными. Однако, никому и в голову не приходит проанализировать причины, по которым все усилия оказываются напрасными, а то и вредными. Достаточно сказать, что ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[1] привел к росту этих самых безнадзорных, в том числе, - поскольку ими перестали заниматься делавшие это ранее органы правопорядка.

В России, к сожалению, до сих пор не создана система оценочной деятельности по мониторингу и оценке программ. Федеральный закон «Об оценочной деятельности» существует[2]. Но к качественной оценке проектов и программ он не имеет отношения, регулируя лишь оценку стоимости различных объектов (от недвижимости до компьютерных программ). Система такой, в том числе независимой, оценки должна быть создана в России, поскольку действующее законодательство не обеспечивает правового регулирования оценочной деятельности, по существу – не затрагивает ее вовсе. При этом имеется в виду необходимость нормативно-правовой регламентации оценочной деятельности в период подготовки и принятия проектов и программ, а также их мониторинга и оценки в процессе и на этапах реализации, и оценки их эффективности по итогам исполнения и в постпрограммный (постпроектный) период.

3. Рекомендации Федеральному Собранию (т.е. в том числе и самим себе).

3.1 «продолжить законодательную деятельность по созданию механизмов реализации прав несовершеннолетних и защите их интересов».

Никого и ни к чему не обязывающая декларация.

3.2 «принять федеральные законы о внесении дополнений в Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", предусматривающие процедуру рассмотрения в судах материалов о помещении несовершеннолетних в центры временной изоляции и специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, и в Закон Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", предусмотрев беспрепятственное оказание психиатрической помощи детям».

Первое из двух предложений и сложно, и не нужно. В суде (только в особом, ювенальном) вопросы эти рассматривать, естественно, необходимо, но вот в центры временной изоляции (во всяком случае, непременно) их помещать не нужно. Это уже было раньше, зачем же возвращаться в прошлое. Необходимы, прежде всего, специализированные гражданские социальные службы (как государственные, так и общественные), которые на контрактной основе (с использованием механизма социального заказа) будут заниматься всем комплексом детских проблем, связанных с необходимостью восстановления разрушающихся семейных связей. Нужна более глубокая, более ранняя профилактика.

Второе, пожалуй, необходимо. Однако понять, что такое беспрепятственная психиатрическая помощь, из данной фразы невозможно. Ее декларативность не указывает на механизмы снятия существующих барьеров. А преграды эти заложены в государственной монополии на оказание социальной помощи.

Что касается «многострадального» ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», то в тексте рекомендаций встречается несколько повторов о необходимости внесения в него исправлений и дополнений (пункты 2 и 8 рекомендаций Правительству РФ). Стоит ли? Проще сделать новый закон.

3.3 «принять федеральный закон "О развитии детско-юношеского спорта в Российской Федерации"».

Достаточно бессодержательная позиция, поскольку несет в себе по существу мысль о необходимости каких-то программных усилий, а это, опять же – прерогатива Правительства РФ. Вновь получается, что в тексте рекомендации указан некорректный адресат.

4. Рекомендации Правительству РФ.

Их 26, поэтому только назову основные темы дефектов в указанных текстах, сопровождая это действие соответствующими цитатами. Скажу, однако, что ко всем 26 позициям есть серьезные претензии!

4.1 Туманные и декларативные поручения без ясных механизмов реализации. Примеры:

«1. рассмотреть вопрос о возможности установления государственной статистики беспризорных детей».

Весьма странная формула. Почему Правительство РФ, путем реализации соответствующих усилий, не может сформировать методическую и информационную основу для статистического учета беспризорных? Почему необходимо именно рассматривать вопрос о возможности это сделать?

«2. обеспечить эффективность деятельности федеральных органов исполнительной власти, определенных Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", по выявлению, учету и последующему устройству беспризорных детей».

Именно этот Федеральный закон и обеспечил неэффективность деятельности власти. Тогда что подразумевается?

«9. принять меры по совершенствованию межведомственной координации, разработать нормативные документы, обеспечивающие взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих учреждений и служб в вопросах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Никакие другие меры межведомственной координации, кроме реализации программно-целевого подхода в целевых программах Правительства, не нужны. И нормативные документы здесь не помогут.

«12. исключить внедрение средствами массовой информации в сознание несовершеннолетних культа жестокости и насилия, пропаганду наркомании, алкоголизма и сексуальной распущенности».

Честно говоря, совсем непонятно, как это самое внедрение можно исключить. Видимо, авторы данной позиции хотели сказать что-то о правовых, административных и налоговых механизмах поощрения и наказания. Сказать не удалось.

4.2 Не учтена необходимость ресурсного обеспечения рекомендации.

«3. завершить к началу 2003 года создание сети центров социально-трудовой адаптации для детей, не имеющих возможности обучаться в общеобразовательных школах, центров адаптации для выпускников детских домов и школ-интернатов, укрепить их кадровый потенциал и материально-техническую базу».

За счет каких средств данная сеть будет создаваться? Ответа нет.

«6. поручить Министерству здравоохранения Российской Федерации проводить ежегодную диспансеризацию детского населения России».

Поручение на системное действие, выдаваемое в конце года, когда уже сверстан бюджет на 2002 год, выглядит по меньшей мере неразумным.

«10. принять федеральную целевую программу физического воспитания детей в Российской Федерации на 2002 - 2006 годы».

Как можно принять программу на пять лет, в то время как один год уже программой этой не может быть охвачен по причине готового бюджета на 2002 год?

«19. принять меры по созданию автоматизированной системы "Социальная реабилитация несовершеннолетних"».

Из каких средств будет происходить финансирование такой автоматизированной системы?

«26. обеспечить внедрение в практику учреждений здравоохранения новых передовых технологий и разработок российских ученых в области диагностики наркомании, выявления ее скрытых форм (метод "Дианарк")».

Данная позиция порождает целый ворох вопросов.

4.2.1 За счет чего будет обеспечено внедрение новых технологий и разработок? Ресурсные источники не называются.

4.2.2 Почему в качестве примера выбрана только одна разработка (метод «Дианарк»)? По существу в тексте рекомендаций парламентских (!) слушаний допущен некорректный лоббистский прием.

4.2.3 Что такое метод «Дианарк» вообще? Как можно продвигать какую-то разработку, если ведущие российские специалисты, в том числе, все специалисты нашей, профильной организации (Фонд «НАН»), не знают этого метода?

4.2.4 Для чего будет внедряться такая диагностика? Если для последующего наказания наркоманов за эту болезнь, то, ради Бога, не нужно!

Честно говоря, кажется, с Правительством все понятно и больше уже не нужно ему поручений. Взглянем теперь на рекомендацию Верховному Суду РФ

5. Рекомендация Верховному Суду Российской Федерации.

«Верховному Суду Российской Федерации в целях единообразного применения судами положений Федерального закона “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” провести анализ судебной практики по вопросу помещения несовершеннолетних в центры временной изоляции и специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и принять соответствующее постановление».

С точки зрения содержания предложен возврат к очевидно неэффективному прошлому, поскольку никакой реальной социально-реабилитационной работы на современном уровне бывшие приемники-распределители проводить не могли раньше и не смогут в будущем.

Однако, каковы бы ни были результаты анализа судебной практики (удивительно, но участников слушаний почему-то в деятельности судов не беспокоит ничего, кроме единообразия в решениях судей, даже если это будет единообразие жестокости), это будет анализ практики, основанной на нынешнем, дефектном представлении, что ребенком следует заниматься, только когда он совершил правонарушение или преступление. Как иначе можно объяснить передачу функции помощи беспризорным детям от отделов по предупреждению правонарушений несовершеннолетних (ОППН) органам социальной защиты без создания для этого реальных организационных и финансовых механизмов?

Стоит дополнительно обратить внимание на такую незначительную, по сравнению с масштабом проблемы, функцию Верховного Суда. В реальности, на повестке дня сегодня стоит необходимость массовой и комплексной переподготовки судейского корпуса. Это продиктовано в основном тем обстоятельством, что рассмотрение дел в отношении несовершеннолетних нуждается в заметной специализации. Речь идет о воссоздании в России специализированных судов для несовершеннолетних – ювенальных судов (такие суды существовали в России с 1910 по 1918 годы).

Пожалуй, именно этим в обозримом будущем вплотную имеет смысл заниматься российским судам и судьям. При этом перед судебной системой стоит задача создания как самих ювенальных судов, так и обустройство их социально-правового окружения, которое бы способствовало их эффективной работе. Даже высокопрофессиональный, специализирующийся на рассмотрении дел несовершеннолетних, судья не в силах всесторонне исследовать обстоятельства всех подведомственных ему дел. Хорошим подспорьем было бы привлечение социального работника к подготовке материалов дела для рассмотрения его судьей. Помимо более качественной междисциплинарной подготовки материалов дела, содействие могло бы быть и в подборе мер воздействия, не столько карательных, по сути, сколько реабилитационных. Ведь преступления несовершеннолетних – лишь их ответ взрослому миру на нарушение прав ребенка.

6. Рекомендации органам власти субъектов Российской Федерации.

Только в этом, последнем пункте рекомендаций можно было увидеть две относительно разумных позиции. Да и то…

Прежде чем процитировать их, обращу внимание читателя на еще один абсурд далеко не регионального масштаба.

6.1 «органам исполнительной власти Республики Карелия, Чувашской Республики – Чувашия, Республики Саха (Якутия), а также Ивановской, Новгородской, Пензенской, Ярославской областей оказать необходимое содействие соответствующим органам уголовно-исполнительной системы в организации воспитательных колоний, приняв долевое участие в финансировании расходов по их открытию».

Невероятно, но факт: для снижения остроты проблемы безнадзорности предлагается… увеличить количество воспитательных колоний! Новые пенитенциарные учреждения никоим образом не смогут этому способствовать, лишь увеличивая масштабы репрессивных действий в отношении детей.

И, напоследок, два обещанных, более-менее приличных пункта.

6.2 «создать необходимые условия для повышения эффективности работы комиссий по делам несовершеннолетних. Отказаться от принципа организации их деятельности преимущественно на общественных началах, укрепить их состав кадровыми сотрудниками, способными анализировать состояние детской беспризорности, содействовать объединению усилий всех структур, заинтересованных в ее профилактике и ликвидации».

Если первая позиция хороша в принципе, как идея, но пока невыполнима по причинам необходимости сверхнормативных расходов, не предусмотренных в бюджете на 2002 год, то вторая – сегодня невозможна, в силу отсутствия системы подготовки таких кадров и отсутствия самой системы такой оценки.

6.3 «устанавливать и развивать социальное партнерство органов государственной власти и российских общественных организаций, объединений ветеранов, а также религиозных объединений традиционных для России вероисповеданий для решения проблем детей. Содействовать усилению причастности гражданского общества к защите прав и обеспечению законных интересов детей, формировать общественное мнение, направленное на поддержку профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Привлекать граждан к участию в раннем выявлении семей и детей, находящихся в социально опасном положении».

Стоит сказать, что данная позиция появилась в материалах столь высокого уровня впервые, наверное, только в связи с проведением в ноябре прошлого года Гражданского Форума.

Итак, подведем итог. Из 45 пунктов только один, последний, может быть сочтен почти безукоризненным и очевидно разумным.

Нужны ли какие-то системные выводы? Попробуем сделать несколько таких выводов.

1) Практически все меры, предложенные участниками слушаний и выраженные в их рекомендациях, никакого отношения к действиям по улучшению состояния проблемы с безнадзорностью и беспризорностью в России не имеют и к требуемому результату не приведут.

2) Поразительно, что в одной из палат высшего законодательного органа страны по данному вопросу не нашлось конструктивно и позитивно мыслящих участников, способных грамотно и позитивно-содержательно сформулировать предложения для требуемых изменений в российском законодательстве и правоприменительной практике.

3) К несчастью, ничего системного в рекомендациях (за исключением одного словосочетания в самом первом пункте) слушаний не нашлось. Все рекомендации – одна сплошная эклектика, не содержащая системности, идеологической и методической стройности и последовательности.

4) В нескольких местах текста происходит дублирование одного и того же поручения различным органам власти. То ли из опасения, что рекомендацию не услышат с первого раза, то ли подозревая, что не поймут, то ли в надежде, что можно будет два раза средства получить?

В завершение необходимо отметить следующее.

В настоящее время подавляющее большинство усилий власти в социальной сфере, к которой безусловно относятся и попытки преодоления безнадзорности и беспризорности в России, обладает следующими свойствами.

Реактивность.

Почти все действия органов власти в социальной сфере осуществлялись и осуществляются вдогонку происходящим событиям. Разработанные и реализующиеся программы имеют множество системных дефектов. В результате эффект от их осуществления либо минимален, либо, скорее, даже отрицателен, по многим причинам, но прежде всего, в силу потери времени на выполнение запланированных, неверных идеологически и методологически мероприятий.

Отсутствие внятной, активно и позитивно воздействующей на социальную сферу, программно ориентированной социальной политики порождает неизбежное постоянное отставание власти от формирующихся социальных тенденций и происходящих в государстве социально значимых событий. Ориентация на сметное финансирование социальной сферы предопределяет формирование ее бюджета по принципу «от достигнутого». Отсутствие перспективного мышления в социальной политике неизбежно приводит к накоплению и преумножению социальных проблем. Эффект же социальной политики определяется по количеству затраченных усилий, а не по полученному социальному эффекту.

Паллиативность.

Воздействие на те или иные процессы и события в социальной сфере должно осуществляться с осознанием и подтверждением того факта, что найдена и локализована сама проблема. Попытки принимать половинчатые решения, равно как и решать те или иные социально ориентированные задачи, влияя на следствия проблем, по сути бессмысленны. Нельзя, как это происходит сейчас, лечить болезнь, борясь с симптомами, так же, как нельзя выиграть бой с тенью.

Репрессивность.

Политика, ориентированная на поиск виновного и его наказание, обречена на поражение. Неприменение смертной казни, в течение ряда последних лет в качестве меры наказания в России, никак не повлияло на ситуацию с количеством совершаемых соответствующих особо тяжких преступлений. Точно также введение смертной казни ничем не поможет в решении проблемы наркотизации населения. Кроме того, ужесточение реакции властных структур на ту или иную социальную проблему приводит не к стабилизации, а, напротив, к обострению противоречий в обществе.

 

Для кардинального изменения ситуации в социальной сфере приоритет должен быть отдан нижеследующим парадигмам:

Профилактика.

Грамотная профилактическая деятельность позволяет сэкономить значительно большие средства, которые сегодня тратятся на преодоление негативных: устойчивых социальных тенденций и уже состоявшихся событий. Тем не менее, принцип профилактики до сих пор не воплощается в должном объеме в практической социальной политике. Профилактические действия возможны только при корректном мониторинге и оценке собственной деятельности, а также при научно обоснованном планировании. В настоящее время методическая основа для такой оценочной деятельности (даже внутригосударственной, не говоря уж об оценке независимой) в России отсутствует. В законодательстве Российской Федерации пока нет ни такой профессии, как оценщик социальных (или любых иных) программ, ни правовых актов, регулирующих стандарты, нормы и правила оценки качества разрабатываемых, принимаемых, реализуемых программ; не оцениваются также итоги и эффективность их выполнения. Таким образом, требуется реализация системы усилий, направленных на профессиональную подготовку соответствующих специалистов и переподготовку имеющихся кадров для осуществления оценочной деятельности.

Социальное развитие.

Любые действия, предпринимаемые в социальной сфере, должны быть направлены на сокращение численности нуждающихся. Это означает, что одним из принципов социальной политики должна стать направленность усилий на социальное развитие способностей граждан к самообеспечению и, как следствие, – к самореализации.

Для формирования успешной модели социальной политики необходимы подходы, побуждающие граждан к самостоятельному решению своих проблем и способствующие этому. Любые усилия в этом направлении должны быть корректно спланированными и нацеленными на получение рассчитанного положительного социального эффекта. Такой подход предлагается именовать социальным инвестированием.

Интерактивность.

Принцип интерактивности, ставит на повестку дня вопрос об инициировании и содействии со стороны государства в развитии механизмов самоорганизации, самообеспечения граждан – для их последующей самореализации. Следовательно, помимо поддержки малого и среднего бизнеса, как института, нацеленного на формирование среднего класса в России, для властных структур важно и необходимо признать и обеспечить содействие укреплению и развитию неправительственных (негосударственных, немуниципальных) некоммерческих организаций, как сообщества значительных по численности организованных групп граждан, способных решать свои проблемы самостоятельно.

Побуждение граждан государственными структурами к совместным усилиям по решению проблем населения оказывается значительно более эффективным, поскольку использует принцип интерактивности в сочетании с принципом социального развития.